《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（〔 2021〕166号）解读

去年以来，党中央、国务院连续作出了坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化〞的决策部署。为守护18亿亩耕地红线，严格耕地用途管制，落实耕地“进出平衡”，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局发布《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，进一步加大耕地保护力度，从严落实耕地占补平衡，延伸至农用地内部结构调整及设施农用地落实耕地“进出平衡"。

一、严格落实永久基本农田特殊保护制度  

结合遥感监测和国士变更调查，掌握永久基本农田利用状况。严禁永久基本农田“非粮化”。

（一）允许：1.现状种植粮食作物的继续保持不变；2.现状种植棉、蔬菜等非粮食作物的可维持不变：3.也可结合有关政策引导向种植粮食作物调整。

（二）禁止：1.不得转为其他农用地及农业设施建设用地；2.严禁发展林果业和挖塘养鱼；3.严禁种植苗木、草皮等用于绿化装饰及其他破坏耕作层的植物；4.严禁挖湖造景、建设绿化带；5.严禁新增建设畜禽养殖设施，水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

（三）划重点：1.针对永久基本农田，明确“重点用于发展粮食生产”，强调四个“严禁”；2.新增设施农业建设不允许占用永久基本农田；3.破坏耕作层的种植业设施（无土栽培花卉大棚）。

二、严格控制一般耕地转为其他农用地

一般耕地是指永久基本农田以外的耕地。根据《第三次全国国土调查工作分类地类认定细则》，1.种植农作物的土地，主要包括种植粮食作物、非粮作物，粮食作物与非粮作物轮种、间种和套种等。其中，粮食作物包括谷类、薯类、豆类等作物；非粮作物包括蔬菜、棉花、油料、糖料、饲草、烟草等作物。

2.复合耕作条件下，以种植和收获农作物为主的土地，主要包括间种（如农林、农果间种）、套种、复种、轮歇（休耕）等。

（一）一般耕地上允许做什么？

主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产；在不破坏耕地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下，可以适度种植其他农作物。

（二）一般耕地上不得做什么？

针对一般耕地，强调五个“不得”：1.不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；2.不得擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模，经批准实施的需在“三调”底图和年度国土变更调查结果上明确实施位置，带位置下达退耕任务；3.不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带；4.未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化，经批准实施的需在“三调”底图和年度国土变更调查结果上明确实施位置；5.未经批准工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地。

（三）其他规定：

1.确需建设农田防护林的，应当符合农田防护林建设相关标准，建成后达到分类标准并变更为林地的，应当从耕地面积中扣除。

2.严格控制新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施使用一般耕地，确需使用的，应经批准并符合相关标准。

三、耕地占补平衡和进出平衡

1、耕地占补平衡：《中华人民共和国土地管理法》规定的国家实行占用耕地补偿制度，非农建设经批准占用耕地要按照“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地（“二调”不是耕地的，新增耕地可用于占补平衡）。

2、进出平衡:耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农用设施建设用地的，应当通过统筹其他农用地及农用设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。按照“县域自行平衡为主、 州市调剂为辅、省级适度调剂为补充”的原则优先在县域范围内 落实，县域内确实难以落实的，可在州（市）范围内调剂，州（市） 范围内仍难以落实的，可申请跨州（市）省级调剂，并缴纳调剂费用（土地二调为耕地、国土 三调为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地（含标注即可恢复、工程恢复地类）可作为“进出平衡”耕地来源。）

划重点：只要耕地发生转用，“非农化”需要占补平衡、“非粮化”需要开展进出平衡，也就是说，无论现状耕地数量距离规划确定的耕地保有量目标还有多少回旋空间，只要耕地转为了林地、草地、园地等其他农用地及 农业设施建设用地，就要落实“进出平衡”。

（1）一般耕地需要落实“进出平衡”

为守住18亿亩耕地红线，确保可以长期稳定利用的耕地不再减少，除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁等非人为因素导致的现有耕地减少的情况外，各地有必要对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”。

（2）工作要求

县级人民政府应组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案，明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡”的安排，并组织实施。

（3）注意事项：

1.充分考虑养殖用地合理需求；

2.涉及林地、草地整治为耕地的，需经依法依规核定后纳入方案；

3.涉及承包耕地转为林地等其他地类的，经批准后，乡镇人民政府应当指导发包方依法与承包农户重新签订或变更土地承包合变更权属证书等。

（八）部门职责

1.自然资源部应定期开展耕地动态监测监管检查结果纳入省级政府耕地保护责任检查考核内容，未按规定落实的，会同有关部门督促整改。

2.省级自然资源主管部门应会同相关部门加强指导监督，严格耕地用途转用监督。

3.县级人民政府应强化对转用情况的统筹安排和日常监管，完成规划确定的耕地保有量和永久基本农田保护面积目标。

三、严格永久基本农田占用与补划

已划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。非农业建设不得“未批先建”。重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，经依法批准，应在落实耕地占补平衡基础上，按照数量不减、质量不降原则，落实永久基本农田补划任务。

（一）建立健全永久基本农田储备区制度

在除永久基本农田外的优质耕地中，划定永久基本农田储备区并上图入库。土地整理复垦开发和新建高标准农田增加的优质耕地应优先划入。

（二）建设项目经依法批准占用的须补划

建设项目经依法批准占的，应当从永久基本农田储备区耕地中补划。储备区中难以补足的，则从县域-市域-省域范围逐级补。

（三）土地复垦与高标准农田建设配套占用须补足

在土地整理复垦开发和高标准农田建设中配套建设涉及占用的要在项目区内予以补足。难以补足的在县域范围内同步落实补划任务。

四、改进和规范建设占用耕地占补平衡

严格落实非农业建设占用耕地，必须先补后占和占一补一、占优补优、占水田补水田，补充可以长期稳定利用的耕地。

（一）积极拓宽补充耕地途径

1.新增耕地长期稳定利用：通过组织实施土地整理复垦开发及高标准农田建设等，经验收能长期稳定利用的新增耕地可用于占补平衡。

2.林耕空间合理置换：积极支持可以垦造耕地的荒山荒坡发展林果业，平原地区原地类为耕地已种植果树、植树造林的逐步恢复耕地属性（“二调”不是耕地的，新增耕地可用于占补平衡）。

3.承诺补充耕地：经部同意批准的建设项目占用耕地需按期按质按量兑现占补平衡承诺。

4.垦造的林地、园地等非耕地不得用于占补平衡。

5.对违法违规占用耕地从事非农业建设的，先冻结储备库中所在地的补充耕地指标，拆除复耕后解冻；经查处后符合补办用地手续条件的，直接扣减储备库内同等数量、质量的补充耕地指标。

6.加大省级统筹：县域范围内难以落实占补平衡的，省级自然资源主管部门要加大补充耕地指标省域内统筹力度，保障重点建设项目及时落地。

（二）严格监管补充耕地落实

国家建立统一的补充耕地监管平台实施补充耕地立项、验收、管护等全程监管主动公开补充耕地信息，接受社会监督。

五、严肃处置违法违规占用耕地问题

各地要准确理解和把握好政策规定，按照166号文件要求，坚决止住新增、稳妥处置存量。要针对实际情况制定方案，不允许统一强行简单恢复，损害群众利益，影响社会稳定。

两个重要文件

1.《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》

（国办发明电〔2020〕24号）

2.《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）

    两“通知”印发前（2020年9月10日、2020年11月4日）：

根据实际情况稳妥审慎处理耕地转用不允许“简单化”“一刀切”，统一强行简单恢复为耕地。

    两“通知”印发后（2020年11月4日后）：

未经批准改变永久基本农田地类应稳妥处置并整改恢复为耕地；未经批准改变一般耕地地类原则上整改恢复为耕地，难以恢复则县级落实进出平衡省级主管部门督促检查。

违法违规占用占用耕地行为，依法依规严肃查处，涉嫌犯罪的，追究刑事责任；实质性违法建设行为从重严处。

六、当前红塔区存在问题

耕地上可以种植的农作物应当是符合国土调查关于耕地认定标准的农作物，核心是不改变耕地地类；如果种植的农作物不符合国土调查关于耕地的认定标准，种植后变成了园地、林地等其他农用地，就属于改变了耕地地类，必须落实耕地“进出平衡。当前红塔区大营街街道、春和街道在原地类为基本农田或一般耕地的地类上大规模种植花卉，在三调成果中部分地块已被调查监测为园地等地类（含标注即可恢复、工程恢复地类）。

2021年7月，红塔区永久基本农田核实整改补足工作成果已向云南省国土资源规划设计研究院提交。永久基本农田仅试用划未确定，在当前在三调数据未正式启用，永久基本农田未划定的前提下，我们工作的依据依然是二调的数据，目前很多永久基本农田上的其他园地（主要就是花卉），例如葱地三调继续调查成耕地，如果在政策还不太明朗的期间改变土地性质（变为其他园地种植花卉），将面临整改风险。