集体土地确权登记发证工作实施方案

为深入贯彻《中共中央 国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发〔2010〕1号）、《国土资源部  中央农村工作领导小组办公室 财政部 农业农村部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发�2011�178号）和《玉溪市人民政府办公室关于印发玉溪市农村集体土地确权登记发证工作方案的通知》（玉政办发〔2012〕61号）精神，切实加强农村集体土地管理，完成红塔区农村集体土地确权登记发证工作，依法保护农村集体土地权利人的合法权益，结合红塔区实际，制订本方案。

一、目的及意义

（一）目的

农村集体土地确权登记发证工作的目的是以第二次全国土地调查成果为基础，采用先进技术方法，按照统一的技术标准，查清红塔区范围内农村集体土地的利用状况，建立统一的土地登记管理信息系统，切实保障农村集体经济组织和农民个人的切身利益，保障全区经济社会又好又快发展。

（二）意义

1．开展农村集体土地确权登记发证工作是维护农民权益、促进农村社会和谐稳定的现实需要。通过农村集体土地确权登记发证，有效解决农村集体土地权属纠纷，化解农村社会矛盾，依法确认农民土地权利，强化农民特别是全社会的土地物权意识，有助于在城镇化、工业化和农业现代化推进过程中，切实维护农民的合法权益。

２．开展农村集体土地确权登记发证工作是落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度、提高土地管理和利用水平的客观需要。土地确权登记发证的过程中，是进一步查清宗地权属、面积、用途、空间位置，建立土地登记簿的过程，也是摸清土地利用情况的过程，从而改变农村土地管理基础薄弱的状况，确认农民集体、农民与土地长期稳定的产权关系，将农民与土地物权紧密联系起来，进一步激发农民保护耕地、节约集约用地的积极性。

３．开展农村集体土地确权登记发证工作是夯实农业农村发展基础、促进城乡统筹发展的迫切需要。开展农村集体土地确权登记发证，依法确认和保障农民的土地物权，并通过还权赋能，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提，是促进农村经济社会发展、实现城乡统筹的动力源泉。

二、指导思想及原则

（一）指导思想

以贯彻落实十七届三、四中全会精神及2010年中央1号文件精神为指导，深化农村土地产权制度改革，按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，全面开展农村集体土地调查登记发证工作，进一步完善农村土地产权制度，健全和规范农村集体土地管理制度。

（二）工作原则

1．坚持依法原则。土地登记要依法进行，严格按照法律规定，确定土地权属和办理土地登记，地籍调查做到“权属合法、界址清楚、面积准确”。

2．坚持申请原则。由农村集体土地权利主体（乡、街道、企业、村、组、农户）向政府提出书面申请，乡、街道和作业单位配合开展权属调查及地籍测绘，确定集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权。

3．坚持便民高效原则。加强领导、统一部署，充分调动和利用各部门和基层组织力量，就地解决矛盾、处理纠纷，提高办事效率和质量。

4．技术协作单位的确定坚持市级统一招标的原则。

三、工作目标及任务

（一）工作目标 

集体土地确权登记发证工作，是在第二次全国土地调查的基础上，结合原土地确权发证资料及高清影像，通过实地调查权属界线、位置、面积及土地利用情况等进行确权发证。至2012年底完成全区农村集体土地所有权调查登记发证到每个村（居）民小组；至2013年底完成全区集体建设用地、农村宅基地使用权调查登记发证到每个单位和个人；最终建立全区集体土地调查数据库及管理系统。

（二）工作任务

农村集体土地确权登记发证工作的主要任务是：

1．农村集体土地所有权确权登记发证。以第二次全国土地调查形成的1：1万比例尺土地利用现状图为基础，结合原确权发证资料及最新高分辨率影像，实地补充调绘农村集体经济组织的土地所有权权属界线，查清每个农村集体经济组织每块土地的地类、位置、范围、面积和利用情况，并进行确权登记。有条件的地方，可将集体土地所有权证直接发放给村民小组；条件不成熟的，可采取“组有村管”形式，在明确村民小组主体地位的前提下，将集体土地所有权证发放到村（社区），由村（居）委会代管，待条件成熟后再换发到组。

2．农村集体建设用地使用权确权登记发证。本着尊重历史、面对现实的原则，对农村公益事业、公共设施和乡镇企业使用的农村集体建设用地使用权进行确权登记发证。

3．农村宅基地使用权确权登记发证。查清每一宗宅基地的权属、界址和面积，按照相关法律程序，以户为单位开展宅基地使用权确权登记发证。

4．建立区级农村“两权”调查数据库及管理系统。为省、市、区、乡（街道）一张图管地打好基础。

四、技术路线及方法

（一）技术路线

按照统一的技术标准，结合第二次全国土地调查成果，运用先进的航空航天遥感技术及现代测量技术，按照国家和省的相关文件规定和技术要求，全面查清全区集体土地所有权、建设用地使用权状况，并登记造册，建立起数据库及管理系统，为国土资源信息化管理提供支持。

（二）技术方法

1．以航空、航天遥感影像为主要信息源，充分利用已有高分辨率卫星影集和航空摄影数据，在保证精度及可靠性的情况下，核实确定集体土地权属界线，对界址走向进行详细描述，采用图上量算或数据库计算的方法计算宗地面积，山区、半山区农村集体土地所有权宗地图和地籍图比例尺不得小于1∶10000，具备条件的坝区，可采用解析法实测界址点坐标并计算宗地面积，比例尺不得小于1∶2000。

集体建设用地使用权、宅基地使用权宗地籍调查，应采用解析法实测界址点坐标和计算宗地面积，宗地图和地籍图比例尺不小于1∶2000，原使用堪丈法等其它方法已发证的集体建设用地、宅基地，经审查不能满足建库要求的，重新测量并计算宗地面积。在权属调查中，超高分辨率的低空航摄像可直接作为建设用地调查的底图。

2．统一坐标系统，实现农村集体土地确权登记数据与二次调查数据无缝拼接。集体土地所有权数据须采用与二次调查相同的“1980西安坐标系”，分带也须保持与二次调查数据一致。集体建设用地调查的坐标系应采用既能实现与“1980西安坐标系”实现严密转换，又满足投影变形要求的地方坐标系。

3．统一技术标准，建立农村集体土地确权登记数据库。在完成外业调查的基础上，按照全省即将公布的数据库技术标准建立农村集体土地确权登记发证数据库。逐宗地录入空间数据、属性数据及档案文件，建立集成各种用地信息的农村集体土地确权登记数据库，并与第二次土地调查数据库充分衔接，为最终实现“一张图”管地提供可靠的基础保障。

4．统一检查验收标准，保证调查质量。按《云南省集体土地确权登记发证实施细则》规定，调查成果质量检查严格执行作业单位自检、作业组互检、单位专检，省、市、区领导小组办公室验收的三检一验制度。按验收权限要求，红塔区由云南省国土资源厅组织验收。

红塔区第二次土地调查办公室对调查成果负责，切实保证调查成果合法、准确、真实、可靠，严禁弄虚作假、擅自更改数据，确保调查成果的质量，考核以最终登记发证率为准，集体土地所有权登记发证率不低于95%，农村宅基地、集体建设用地发证率不低于85%，确权登记发证结束后，逐级上报并汇交成果。

五、保障措施

（一）加强组织领导

为加强对农村集体土地确权登记发证工作的组织领导，区政府调整充实了第二次全国土地调查领导小组，负责组织领导全区农村集体土地确权登记发证工作，协调各乡、街道和有关部门有序推进农村集体确权登记发证的各项工作。领导小组下设办公室、权属纠纷调处组和信访维稳组，办公室设在市国土资源局红塔分局，具体负责农村集体土地确权调查的日常工作，负责编制实施方案，分解任务，落实责任，明确进度，定期检查，抓好落实，确保农村集体土地确权登记发证覆盖到全部集体土地。各乡、街道也要建立相应领导和工作机构，抽调政治素质好、业务水平高、工作作风过硬的人员组成工作机构，负责本辖区内工作的实施，并分别设立纠纷调处办公室和土地登记办公室，及时妥善处理农村土地权属纠纷，积极化解矛盾，避免引发社会矛盾，为农村集体土地确权调查发证工作顺利推进做好保障工作。

（二）落实经费

根据国土资源部、财政部、农业农村部《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》要求，本次农村集体土地确权登记发证经费由省、市、区人民政府按7：2：1的比例承担。市级承担部分由市国土资源局红塔分局根据工作进度分年度向市财政申请，列入市财政年度预算。区承担部分由区级统筹安排，列入财政预算，保证集体土地两权调查工作的顺利进行。现省、市、区2010、2011年承担部分经费已经下达。开展工作的前期工作经费、办公室工作经费、不可预见费、成果汇兑经费、奖励经费等由区财政安排。各乡、街道开展此项工作的工作经费由区第二次土地调查办公室核拨，请各乡、街道严格管理，做到专款专用。

（三）明确奖惩政策

农村集体土地确权登记发证，严格执行《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号）的规定，凡是未能按时完成集体土地所有权，农村宅基地、集体建设用地使用权登记发证工作的，省级将暂停该地区农用地转用、土地征收审批及农村土地整治项目立项。对于进度快、质量好、按时完成任务的乡、街道给予奖励；对不能按时、按质、按量完成任务的乡、街道将追究相关责任人的责任。

（四）做好组织动员及宣传工作

区政府组织召开全区集体土地两权登记发证工作动员会，统一思想，提高认识，落实任务。各乡、街道也要相应召开动员会和业务培训会，宣传开展农村集体土地两权登记发证工作的意义、目的、任务、程序和方法，发动乡（街道）、村组干部全面参与配合和支持集体土地两权调查登记发证工作。由区第二次土地调查办公室与区委宣传部共同制定宣传工作方案，营造良好的舆论环境和工作氛围，争取广大农民群众和社会各界的理解支持，充分发挥农村基层组织在登记申报、土地确权、纠纷调处等工作中的重要作用，调动广大农民群众积极参与。

（五）明确政策界线

详见附件《红塔区农村集体土地确权登记发证工作有关政策解释》。

（六）明确职责，加强配合

农村集体土地确权登记发证工作，由市国土资源局红塔分局牵头，财政、发改、住建、公安、监察、司法、民政、农业、林业等部门要密切配合，各司其职。区农业农村局负责提供土地承包经营合同资料；区民政局负责提供区、乡（街道）、村（社区）勘界图件并做好乡（街道）、村（社区）界权属纠纷调处工作；区林业局配合做好林地确权认定工作；区水利局配合做好河滩、水域确权认定工作；市公安局红塔分局负责提供土地登记发证所需的户籍资料，维护好社会治安秩序；市国土资源局红塔负责资料收集、地籍调查、技术指导服务、质量检查等工作；区监察局负责对农村集体土地确权登记发证工作进行监督检查。各乡、街道要严格按照时间要求完成农村集体土地确权登记发证工作，将任务层层落实分解。要将土地权利证书发放到所有权人、使用权人手中。要严格执行土地登记收费标准，严禁通过农村集体土地确权登记增加农民的经济负担。

六、时间安排

力争用2年时间完成红塔区农村集体土地调查工作。2011年12月底前完成准备工作，包括明确组织机构、制定实施方案、申请落实经费、人员培训、宣传动员等，全面启动此项工作；2012年底前完成农村集体所有权调查发证工作；2013年底前完成农村宅基地、集体建设用地调查发证工作。

七、工作计划

为确保农村集体土地确权发证工作按期完成，红塔区集体土地确权发证工作分五个阶段进行：

（一）准备阶段（2011年3月―2012年3月）

主要是建立健全领导和工作机构，宣传发动，收集基础资料图，制定工作方案，组织业务培训。

（二）外业调查阶段

1．2012年4月―2012年8月，开展集体土地所有权外业调查工作。先行试点，统一技术标准、操作方法、确权的政策法规，再全面铺开，完成集体土地两权调查外业权属、地类、界址、面积调查，形成地籍调查成果资料，编制界线图和宗地图。因时间紧，任务重，先行启动农村集体土地所有权调查工作，各乡、街道要在2012年7月底前完成集体土地所有权的土地权属界线协议书的签字工作，8月底完成集体土地所有权外业调查工作。

2．2012年9月―2013年1月，开展集体建设用地使用权、农村宅基地使用权外业调查工作。

（三）确权登记阶段

1．2012年8月―2012年11月，全面开展所有权确权登记发证工作。各乡、街道要在2012年11月底前完成集体土地所有权土地登记发证工作。

2．2012年9月―2013年9月，全面开展农村宅基地、集体建设用地确权发证工作。各乡、街道要在2013年9月底前完成集体建设用地使用权、农村宅基地使用权确权登记发证工作。

（四）检查验收阶段

1．2012年12月底前完成集体土地所有权的检查验收。

2．2013年12月底前完成集体建设用地使用权、宅基地使用权检查验收，更新农村数据库；总结登记发证成果。

严把土地登记发证关口，按《云南省集体土地确权登记发证实施细则》的规定，调查成果质量检查严格执行三检一验制度。

（五）资料整理归档（2014.1―2014.2）

集体土地确权登记发证工作结束后，为保证土地登记资料的全面、完整和规范，统一整理土地登记相关资料，交档案室立卷归档。

附件：红塔区农村集体土地确权登记发证工作有关政策解释

红塔区农村集体土地确权登记发证工作

有关政策解释

为便于各乡、街道和有关部门理解掌握农村集体土地确权登记发证工作的有关政策，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地登记办法》和《国土资源部中央农村工作领导小组办公室 财政部 农业农村部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，对红塔区农村集体土地确权登记发证工作有关政策做如下解释:

一、把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体

确定农村集体土地所有权主体遵循“主体平等”和“村民自治”的原则，按照乡（镇）、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。

（一）农民集体所有的土地，由于乡（镇）、村行政区划调整及农田基本建设、农民集体兴办企事业、国家建设征地、自然灾害等原因进行过土地调整并重新划定，使土地所有权界线发生变化的，按最后一次调整或划定的权属界线确认土地所有权；农民集体之间的土地权属无争议、界址清楚的，按目前实际使用的界线范围确定土地所有权；对于村民小组土地权属界线不存在，并得到绝大多数村民认可的，本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有；属于乡（镇）农民集体所有的，土地所有权依法确认给乡（镇）农民集体。

（二）属于村农民集体所有的土地由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。对于村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请、保管土地权利证书。

（三）涉及依法开展城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治的，原则上维持原有土地权属不变；依法调整土地的，按照调整协议确定土地权利归属，并依法及时办理土地变更登记手续。

（四）对于“撤村建居”后，未征收的原集体土地，只调查统计，不登记发证。调查统计时在新建单位名称后载明原农民集体名称。

（五）对于原发放过林权证的农民集体所有的土地，此次调查登记发证，土地所有权界线以发放林权证双方签订的协议为准。此次调查过程中由此产生的纠纷由各乡（镇）调处，调处不了的由林业部门牵头进行处理。

二、依法明确农村集体土地所有权主体代表

属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会受本集体农民集体成员的委托行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权；没有乡镇农民集体经济组织的，乡镇集体土地所有权由乡镇人民政府代管。在办理土地确权登记手续时，由农民集体土地所有权主体代表申请办理。

三、严格规范确认宅基地使用权主体

宅基地使用权应按照区人民政府规定的面积标准，依法确定给本农民集体成员。

（一）严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定。除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理，因继承房屋占用宅基地，在《集体土地使用证》记事栏注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。

（二）严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定。对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理。

（三）严格执行宅基地面积标准。宅基地面积不得超过区人民政府规定的标准，对宅基地超占面积的，在办理登记时按下列情况处理：

1．1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的,可以按现有实际使用面积进行登记。

2. 1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《中华人民共和国土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行登记。

3．1987年《中华人民共和国土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，调查实际用地面积与批准用地面积，出入5平方米以内（含5平方米）的为正常误差，以实际调查面积确认登记发证。超过5平方米的属超占土地，对超占面积的处理： 5―20平方米的（含20平方米），在不影响旧村改造规划、符合土地利用总体规划的基础上，按违法用地交纳罚款后按实际用地面积进行确权登记；20平方米以上的，按违法用地查处并补办用地手续后方可登记。

4．对于没有权属来源证明的宅基地的处理办法。属于1987年国家土地管理法颁布实施以前的宅基地，应在确证不属违法用地、不属于非法买卖房屋、不超占用地面积的前提下，由村民小组出具证明，叙明建盖年份、面积、四至、无批文（建房申请审批表）的原因，由村委会、乡（镇）人民政府审核、签署意见、加盖印章，并公告30天无异议的，报区人民政府审批，确权登记发证；1987年以后建盖的住宅，按有关审批权限补办手续后再确权登记发证。

5．农村宅基地土地确权一律以批文为准，需变更名称的待初始登记后再按变更登记的相关规定办理变更登记。

四、认真做好集体建设用地的确权登记发证工作

村委会办公室、医疗教育卫生等公益事业和公共设施用地、乡镇企业用地及其它经依法批准用于非住宅建设的集体土地，依法进行确权登记发证，确认集体建设用地使用权。凡依法使用集体建设用地的单位或个人应申请确权登记。

对于没有权属来源证明的集体建设用地，在查明土地历史使用情况和现状，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》，认定合法使用的，村委会出具证明，叙明建盖年份、面积、四至、无批文的原因，由乡（镇）人民政府审核、签署意见、加盖印章，并公告30天无异议的，报区人民政府审批，确权登记发证。

五、明确集体土地权源证明资料

按照《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》、《土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等有关法律政策文件以及地方性法规、规章的规定，本着尊重历史、注重现实、有利生产生活、促进社会和谐稳定的原则，在全国土地调查成果以及年度土地利用变更调查成果基础上，依法开展确权登记发证工作。

农村集体土地确权登记依据的文件资料包括：人民政府或者有关行政主管部门的批准文件、处理决定；县级以上人民政府国土资源行政主管部门的调解书；人民法院生效的判决、裁定或者调解书；当事人之间依法达成的协议；履行指界程序形成的地籍调查表、土地权属界线协议书等地籍调查成果；法律、法规等规定的其他文件等。

六、违法集体建设用地与宅基地处理意见

违法集体建设用地和宅基地必须依法依规处理后方可登记。在查明土地历史使用情况和现状，对符合土地利用总体规划与村镇规划以及有关用地政策的，依法补办用地批准手续后，进行登记发证。

七、土地权属争议处理办法

集体土地所有权和集体建设用地使用权、农村宅基地使用权有争议的，由乡（镇）人民政府进行调处，调处不了的，按《土地权属争议调查处理办法》处理后再确权发证。

八、严格规范集体土地确权登记发证行为

结合全国土地规范化检查工作，全面加强土地登记规范化建设，严格禁止搞虚假土地登记，严格禁止对违法用地未经依法处理就登记发证。地籍调查等专业工作由作业队伍完成，权属调查由各乡（镇）人民政府完成。各工作人员在此项工作中要认真领会政策，对于不依法依规进行确权导致登记错误或登记不规范造成严重后果的，严肃追究有关人员责任。

注：因红塔区行政区划调整，撤镇设街道，撤村建居的，参照乡（镇）、村委会相关规定确权登记发证。